I “limiti” del potere ministeriale tra tutela della mobilità e diritto costituzionale di sciopero
Nota a TAR Lazio, Sez. III, sent. 22 gennaio 2026, n. 1289
Un pronunciamento che ridefinisce i confini della precettazione
Mi sono avvicinato a questa sentenza del TAR Lazio con l’interesse tecnico e con l’approccio di chi, occupandosi quotidianamente di diritto del lavoro e di sindacato nel trasporto pubblico, conosce bene la “tensione” che attraversa ogni proclamazione di sciopero in un servizio essenziale. Da un lato c’è l’articolo 40 della Costituzione, che riconosce lo sciopero come diritto e non come tollerata eccezione; dall’altro c’è l’utente, il pendolare, il cittadino che ogni giorno affida la propria mobilità a un servizio che, quando si ferma, produce conseguenze reali sulla vita delle persone. La pronuncia che qui commento, la n. 1289/2026 della Sezione III del TAR Lazio, pubblicata il 22 gennaio 2026, interviene proprio su questo crinale, e lo fa con un rigore che, a mio avviso, merita di essere segnalato e discusso a chi si occupa di relazioni sindacali nei comparti dei servizi pubblici essenziali.
Il caso trae origine dallo sciopero nazionale generale indetto per il 17 novembre 2023, che coinvolgeva, tra gli altri, i settori del trasporto ferroviario, del trasporto pubblico locale, del trasporto marittimo e del trasporto merci su rotaia. Con ordinanza n. 196T del 14 novembre 2023, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha disposto la riduzione dell’astensione a sole quattro ore (da codice sono 8), dalle 9.00 alle 13.00, per tutti questi comparti. CGIL, UIL, FILT-CGIL e UILTRASPORTI hanno impugnato quel provvedimento, ritenendolo privo dei presupposti di legge.
I fatti: dalla delibera della Commissione all’ordinanza ministeriale
Prima dell’ordinanza, la Commissione di Garanzia sull’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali era già intervenuta ed è qui che si gioca la partita. Con nota del 9 novembre 2023 aveva segnalato alle organizzazioni sindacali, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lettera d), della legge n. 146/1990, il mancato rispetto della regola della rarefazione oggettiva (regola che impone un intervallo minimo di tempo obbligatorio tra due scioperi successivi nello stesso settore o bacino di utenza a prescindere da quali sindacati li proclamino) rispetto ad altre astensioni collettive già proclamate in altri settori, nonché il superamento della durata massima prevista per la prima azione di sciopero nelle diverse discipline settoriali.
A quell’invito le confederazioni avevano in parte aderito, escludendo il trasporto aereo dallo sciopero e riducendo l’astensione dei Vigili del Fuoco. Ma la Commissione, pur avendo rilevato le criticità, non aveva formalmente segnalato al Ministero la necessità di una precettazione: si era limitata all’invito ex lettera d). È a questo punto che il Ministero ha comunque adottato l’ordinanza n. 196T, riducendo lo sciopero a quattro ore anche in settori — come il trasporto ferroviario e il trasporto merci su rotaia — nei quali gli accordi di settore prevedono una durata massima di otto ore per la prima azione di sciopero.
Il nodo giuridico: quando può intervenire il Ministro senza la Commissione?
Il cuore della sentenza sta tutto nella lettura dell’articolo 8 della legge n. 146/1990. La norma consente l’adozione dell’ordinanza di precettazione «su segnalazione della Commissione di garanzia ovvero, nei casi di necessità e urgenza, di propria iniziativa». Il TAR ha chiarito — e su questo punto mi trovo pienamente in sintonia con il ragionamento del Collegio — che le due strade non sono equivalenti né sovrapponibili.
L’iniziativa officiosa dell’autorità politica risulta conferita dall’art. 8 della L. n. 146/1990 solo per i casi di straordinaria eccezionalità che la Commissione non ha potuto previamente valutare e per i quali sussiste pertanto una condizione di urgenza e necessità di provvedere. (TAR Lazio, Sez. III, n. 1289/2026)
In altre parole, quando la Commissione ha già esaminato la vicenda e ha scelto, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, di non segnalare al Ministro l’adozione di un’ordinanza di precettazione, il Ministero non può semplicemente sovrapporre la propria valutazione a quella dell’organo di settore. Per agire d’iniziativa, il Ministero deve individuare elementi di necessità e urgenza autonomi e sopravvenuti, diversi da quelli già scrutinati dalla Commissione: fatti nuovi, non fatti già conosciuti e ritenuti insufficienti.
Nel caso di specie, il TAR ha rilevato che l’ordinanza ministeriale si limitava a richiamare circostanze, la concentrazione di più scioperi nello stesso arco temporale, l’intensità del traffico passeggeri, i disagi già registrati, che erano già nella piena disponibilità della Commissione quando questa aveva deciso di non segnalare la precettazione. Nessun elemento realmente nuovo. Per questo il provvedimento è stato giudicato privo della necessaria motivazione autonoma sui presupposti di necessità e urgenza.
Un esito processuale che merita attenzione: inammissibile ma illegittimo
Dal punto di vista tecnico-processuale, la sentenza offre un altro spunto che trovo utile per chi si occupa di contenzioso sindacale. Il TAR ha dichiarato inammissibile, per carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lettera b), c.p.a. (Codice del Processo Amministrativo), l’azione di annullamento in senso proprio, poiché l’ordinanza aveva ormai esaurito i propri effetti nel momento stesso in cui si è svolto lo sciopero del 17 novembre 2023, ben prima della notifica del ricorso.
Tuttavia, accogliendo la domanda di mero accertamento formulata dai ricorrenti ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. (Codice del Processo Amministrativo), il Collegio ha comunque dichiarato l’illegittimità dell’ordinanza, riconoscendo l’interesse delle organizzazioni sindacali a tale pronuncia sia in chiave risarcitoria, sia per l’effetto conformativo che una simile decisione produce sull’azione futura dell’amministrazione. È un meccanismo che consente al giudice amministrativo di sanzionare la scorrettezza dell’azione pubblica anche quando l’annullamento non produrrebbe più alcuna utilità pratica immediata, evitando che condotte illegittime restino prive di ogni conseguenza per il solo fatto di essersi consumate rapidamente.
Il bilanciamento che la sentenza ci restituisce
È qui, a mio avviso, che si coglie il valore più autentico di questa pronuncia. Il TAR non nega affatto che il diritto alla mobilità e alla circolazione dei cittadini meriti tutela: riconosce anzi espressamente che l’art. 8 della legge n. 146/1990 esiste proprio per proteggere «il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati». Ma precisa, con un passaggio decisivo, che questo pregiudizio deve rappresentare un quid pluris rispetto al fisiologico disagio che ogni sciopero nel trasporto, per sua stessa natura, produce.
La cancellazione dei treni, i ritardi nelle partenze, la necessità di trovare soluzioni alternative per i passeggeri, di regola non si pongono di per sé come circostanze straordinarie ma come conseguenze naturali della proclamazione di uno sciopero. (TAR Lazio, Sez. III, n. 1289/2026)
Questo passaggio, letto con gli occhi di chi si occupa di relazioni sindacali nel trasporto pubblico locale, credo sia dirimente. Se bastasse il disagio ordinario, l’inevitabile riduzione del servizio, l’affollamento dei mezzi residui, la necessità per l’utenza di riorganizzare gli spostamenti, a giustificare una precettazione ministeriale, il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali si ridurrebbe a una facoltà sostanzialmente svuotata, esercitabile solo nella cornice già ridisegnata, di volta in volta, dall’autorità politica.
Il legislatore del 1990, invece, ha costruito un sistema in cui il primo e ordinario presidio di bilanciamento tra i due diritti costituzionali in gioco è affidato alla Commissione di Garanzia: un organismo tecnico, “terzo” (o almeno dovrebbe esserlo), che valuta preventivamente rarefazione, prestazioni indispensabili e fasce di garanzia, proprio per contemperare l’esercizio del diritto collettivo con la continuità del servizio essenziale.
Il potere di precettazione ministeriale, in questa architettura, resta uno strumento residuale ed eccezionale, la «valvola di sicurezza del sistema» — per riprendere l’espressione della stessa sentenza — da azionare non in sostituzione della Commissione, ma solo quando sopravvengano elementi che quest’ultima non ha potuto conoscere. Diversamente, si finisce per attribuire all’autorità di governo un potere di ingerenza politica sull’esercizio di un diritto, quello di sciopero, che la Costituzione colloca tra le libertà fondamentali dei lavoratori, sia pure bilanciato, come correttamente ricordato dal Collegio, con l’art. 39 Cost. e con la tutela dei diritti della persona di cui gode l’utenza.
Anche il dato del preavviso, valorizzato dal TAR, mi sembra significativo sul piano del bilanciamento: uno sciopero annunciato con ventuno giorni di anticipo consente all’utenza di organizzarsi, ed è proprio questa possibilità di programmazione — non l’azzeramento del disagio — la garanzia che il sistema della legge n. 146/1990 offre ai cittadini. Un preavviso ampio, unito al rispetto delle fasce di garanzia e dei servizi minimi, realizza già in sé un equilibrio ragionevole tra i due interessi costituzionali, senza che sia necessario un ulteriore intervento restrittivo dell’autorità di governo.
Le ricadute pratiche per chi opera nel settore
Per chi, come me, assiste organizzazioni sindacali e lavoratori dei trasporti, questa sentenza offre alcuni punti fermi operativi:
- un’ordinanza di precettazione adottata senza previa segnalazione della Commissione di Garanzia deve motivare in modo autonomo ed esplicito i profili di necessità e urgenza, distinti da quelli già valutati dalla Commissione stessa;
- il richiamo a circostanze già note alla Commissione — e da questa non ritenute sufficienti per la segnalazione — non può fondare legittimamente l’iniziativa ministeriale;
- la riduzione della durata dello sciopero non può comunque spingersi oltre i limiti previsti dagli accordi e dai codici di autoregolamentazione di settore, salvo che ricorrano essi stessi presupposti autonomi di necessità e urgenza;
- anche quando l’ordinanza abbia ormai esaurito i propri effetti, le organizzazioni sindacali conservano un interesse, tutelabile in giudizio ex art. 34, comma 3, c.p.a., all’accertamento della sua illegittimità, sia in funzione risarcitoria sia in funzione conformativa per il futuro.
Si tratta di coordinate che, nella mia esperienza di consulenza sindacale, tornano utili ogni volta che un’ordinanza ministeriale interviene a ridurre uno sciopero già scrutinato dalla Commissione: la sentenza offre argomenti solidi per contestare, in sede di ricorso, ordinanze che si limitino a rimotivare fatti già conosciuti, senza individuare l’elemento di reale novità che sole giustifica l’iniziativa autonoma del Ministro.
L’impegno di FAST Confsal: uno strumento di lotta da preservare, non da neutralizzare
Come tecnico dell’Ufficio Vertenziale Nazionale di FAST Confsal, non posso commentare questa sentenza senza richiamare l’impegno che la nostra organizzazione porta avanti da tempo, con azioni quotidiane su questo fronte delicato.
Lo sciopero, prima di essere il diritto costituzionalizzato che oggi conosciamo, ha attraversato in Italia un percorso lungo e tormentato: dal Codice Zanardelli del 1889, che lo tollerava senza ancora legittimarlo pienamente, si è passati al Codice Rocco del 1930, che lo qualificava addirittura come reato, espressione di una concezione autoritaria dei rapporti di lavoro incompatibile con qualsiasi libertà collettiva. Solo con la Costituzione repubblicana del 1948, e in particolare con l’articolo 40, lo sciopero è stato elevato al rango di diritto soggettivo, benché da esercitare «nell’ambito delle leggi che lo regolano», una riserva di legge che troverà attuazione compiuta solo quarant’anni dopo, con la legge n. 146 del 1990 e la sua novella del 2000 (legge n. 83/2000), che hanno introdotto la Commissione di Garanzia, le prestazioni indispensabili e le regole di rarefazione per i servizi pubblici essenziali.
È in questo solco storico che si colloca l’impegno di FAST Confsal: cercare, senza sosta con competenze ed equilibrio, un punto di equilibrio tra il diritto alla mobilità dei cittadini e il diritto di sciopero dei lavoratori, senza però mai rinunciare, nella sostanza, all’uso di questo strumento per le finalità per cui è nato: la tutela degli interessi collettivi dei lavoratori e la pressione legittima nella dialettica con la controparte datoriale. Un sindacato responsabile non è un sindacato che rinuncia allo sciopero, ma un sindacato che lo esercita con rigore, nel rispetto delle regole di rarefazione e di preavviso, proprio per rendere quel diritto sostenibile agli occhi dell’utenza e, con essa, delle istituzioni chiamate a valutarne la legittimità.
Quali ricadute per il futuro?
Guardando oltre il caso specifico, credo che questa pronuncia sia destinata a produrre effetti che vanno ben oltre lo sciopero del 17 novembre 2023. Il principio affermato dal TAR Lazio: che l’iniziativa officiosa del Ministro presuppone elementi di necessità e urgenza autonomi e sopravvenuti rispetto a quelli già vagliati dalla Commissione di Garanzia; costituisce un precedente che le organizzazioni sindacali potranno invocare ogni volta che un’ordinanza di precettazione si limiti a rimotivare circostanze già note, senza indicare il quid novi richiesto dall’art. 8 della legge n. 146/1990.
Mi aspetto che questa sentenza venga “richiamata” in futuri ricorsi contro precettazioni adottate in altri comparti dei servizi pubblici essenziali (penso al trasporto ferroviario, al trasporto aereo, alla sanità) ogni volta che l’autorità di governo tenti di sovrapporre la propria valutazione politica a quella tecnica della Commissione. Non è da escludere, inoltre, che questo orientamento induca la stessa Commissione a una maggiore tempestività e puntualità nelle proprie valutazioni preventive, proprio per ridurre gli spazi in cui il Ministero potrebbe sentirsi legittimato a intervenire d’iniziativa.
Sul piano più generale, la sentenza consolida un argine giurisprudenziale a tutela dell’autonomia collettiva: ogni precettazione che non rispetti il riparto di competenze tra Commissione e autorità governativa rischia oggi di incontrare, in sede di giudizio amministrativo, una censura analoga a quella qui esaminata, anche quando, come nel caso di specie, l’ordinanza abbia già esaurito i propri effetti prima della decisione del giudice.
Conclusioni
La sentenza n. 1289/2026 del TAR Lazio non mette in discussione la legittimità in sé del potere di precettazione, né sminuisce l’esigenza di tutelare la mobilità dei cittadini quale diritto costituzionalmente rilevante. Al contrario, la rafforza, collocandola nella sua corretta cornice sistemica: un potere che, per non trasformarsi in ingerenza politica sull’esercizio di un diritto costituzionale dei lavoratori, deve restare eccezionale, motivato in modo puntuale e rispettoso del riparto di competenze tra Commissione di Garanzia e autorità governativa. È, a mio parere, un richiamo “salutare” all’equilibrio che la legge n. 146/1990 ha voluto costruire trent’anni fa, e che resta oggi, (seppur con molte difficoltà), attuale ogni volta che il diritto di sciopero nel trasporto pubblico si confronta con il diritto della collettività a muoversi.
Concludo questo articolo segnalando che, come consulente della segreteria nazionale Fast Confsal, ho preparato un corso di formazione specifico, di alto livello, su questa specifica tematica che potrà essere erogato in futuro dalla nostra organizzazione, per poter aiutare i dirigenti sindacali ad approfondire un tema davvero spinoso e delicato che sarà fortemente presente nell’agenda politica italiana nei prossimi anni.
